Die Kommission

In einem abhörsicheren Raum unter dem Bundestag tagt die wohl geheimste Runde des Landes: Die G10-Kommission entscheidet darüber, ob die Geheimdienste Überwachungsmaßnahmen durchführen können – und gegen wen. Ein Blick auf ein sehr verschwiegenes Gremium.

Von Florian Flade

Der lange Flur wirkt trist und kalt, die Wände sind aus Beton. In den Sitzungswochen ist hier viel los, im Untergeschoss des Jakob-Kaiser-Hauses, eines von drei Gebäuden des Deutschen Bundestages. Gleich um die Ecke befindet sich die Kantine. In dem Gang gibt es unscheinbare, graue Doppeltür. Auf einem Schild daneben steht: U1-215. Wer den fensterlosen Raum dahinter betritt, darf kein Handy mitnehmen, keinen Laptop, jegliche Aufzeichnungen sind verboten.

Hier, in dem abhörsicheren Raum im Keller des Bundestages, kommt regelmäßig eine kleine Gruppe Abgeordneter zusammen, die mit einer sehr brisanten Aufgaben betraut sind: Das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr) ist dafür zuständig, die Arbeit der Geheimdienste des Bundes zu überwachen. Regelmäßig muss die Bundesregierung diesen Parlamentariern darüber berichten, woran der Bundesnachrichtendienst (BND), das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und der Militärischer Abschirmdienst (MAD) gerade arbeiten, welche besonderen Vorgänge und Ereignisse es gibt.

In Raum U1-215 tagt jedoch noch eine weitere Runde, die in der Öffentlichkeit kaum Beachtung findet. Es ist die wohl geheimste Runde der Bundesrepublik: Die G10-Kommission. Sie ist dafür zuständig, zeitweise ganz legal ein Grundrecht zu beschränken, besser gesagt: außer Kraft zu setzen. Wie der Name verrät, geht es um Artikel 10 des Grundgesetzes, das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis. Die Mitglieder der G10-Kommission entscheiden darüber, ob die Geheimdienste Überwachungsmaßnahmen durchführen dürfen. Ob sie Telefone abhören und Internetkommunikation überwachen, Fluggast- und Bankdaten abfragen dürfen.

Wenn der BND, das BfV oder der MAD eine Person für einen potentiellen Extremisten, Terroristen oder Spion halten und sie überwachen wollen, dann muss der jeweilige Dienst der G10-Kommission dafür eine schriftliche Begründung und einen Antrag vorlegen. Dies gilt, wenn es sich bei der Person um einen deutschen Staatsbürger handelt oder um einen Ausländer, der in Deutschland lebt, also Grundrechtsträger ist. Auch bei der anlasslosen Überwachung des BND, also wenn weltweite Kommunikation mit Suchbegriffen durchforstet wird, übt die Kommission eine wichtige Rolle aus (es gibt G10-Kommissionen auch auf Landesebene, dort entscheiden sie nur über die Abhörmaßnahmen durch die jeweilige Landesverfassungsschutzbehörde).

Anders als das PKGr hat die G10-Kommission damit tatsächlich direkte Auswirkungen auf die Arbeit der Nachrichtendienste. Das PKGr kontrolliert streng genommen nicht die Dienste, sondern die Aufsicht der Bundesregierung über die Dienste. Oder anders gesagt: Das PKGr hat keine Weisungsbefugnis gegenüber den Spionen, es hat auch keine echte Sanktions- und Disziplinarmöglichkeit. Die Abgeordneten des PKGr können durch den Ständigen Bevollmächtigten zwar Untersuchungsaufträge erteilen, wie vor einiger Zeit beispielsweise zum Thema Rechtsextremistische Netzwerke mit Bezug zur Bundeswehr. Die PKGr-Mitglieder können bei den Diensten auch jederzeit Akteneinsicht nehmen und Vorgänge überprüfen, aber das hat nicht unbedingt Auswirkungen auf die Arbeit der Spione. Die G10-Kommission hingegen kann die Dienste in ihrer Arbeit durchaus beschränken, mitunter sogar empfindlich. Es ist somit ein mächtigen Kontrollorgan, über dessen Innenleben dennoch sehr wenig bekannt ist.

Die G10-Kommission ist kleiner als das PKGr, sie hat nur vier Mitglieder und vier stellvertretende Mitglieder. Anders als das PKGr besteht sie nicht zwingend aus Parlamentariern, die Mitglieder müssen keine Abgeordneten oder Mitglieder einer Partei sein. Sie üben die Funktion ehrenamtlich aus und erhalten lediglich eine Aufwandsentschädigung. Einzige Vorgabe: Der oder die Vorsitzende muss die Befähigung zum Richteramt besitzen. Bestimmt werden die Mitglieder der Kommission für die jeweilige Legislatur durch das PKGr, mit dem es auch gemeinsame Treffen gibt. In der Geschäftsordnung der Kommission heißt es:

„Die Kommission wählt eine Vorsitzende oder einen Vorsitzenden und deren oder dessen Stellvertreterin oder Stellvertreter. Sind beide verhindert, an einer Sitzung teilzunehmen, so führt den Vorsitz das nach Lebensalter älteste Mitglied der Kommission und bei dessen Verhinderung die oder der nach Lebensalter älteste anwesende Vertreterin oder Vertreter. Die oder der amtierende Vorsitzende muss in allen Fällen die Befähigung zum Richteramt besitzen.“

G10-Kommission, Geschäftsordnung

Anders als etwa bei den Überwachungsmaßnahmen der Polizei im Rahmen der Strafverfolgung geht es bei den Nachrichtendiensten nicht zwingend darum, dass eine Zielperson bereits Straftaten begangen hat – oder gerade dabei ist, eine solche zu begehen. Bei polizeilichen Ermittlungen werden bestimmte Maßnahmen wie Observationen oder Telefonüberwachung durch Richterinnen und Richter genehmigt. Bei G10-Maßnahmen geht es um den Verdacht, also um die Vermutung, dass es sich bei einer Person um einen angehenden Attentäter handeln könnte, oder um einen Spitzel eines ausländischen Geheimdienstes. Die nachrichtendienstlichen Überwachungsmaßnahmen – obwohl in der Umsetzung ganz ähnlich – haben dabei andere Voraussetzungen und auch andere Zielrichtungen. Die Dienste agieren im Vorfeld und haben eine Frühwarnfunktion.

Durch das Abhören von Telefonaten oder Mitlesen von E-Mails versucht etwa der Verfassungsschutz herauszufinden, ob sich der Verdacht gegen eine Person erhärten lässt und der Sachverhalt vielleicht sogar die Schwelle zur Strafbarkeit überschritten hat. Ob ein Fall sozusagen „polizeireif“ ist, und damit an die Strafverfolgungsbehörden abgegeben werden muss. Etwa ob ein Islamist bereits an einer Bombe bastelt oder ein Rechtsextremist ein Attentat auf einen Politiker plant. Der BND wiederum nutzt die Erkenntnisse, die er aus Überwachungen erhält ebenfalls, um Gefahren zu erkennen, aber auch um bestimmte Sachverhalte aufzuklären. Zum Beispiel Spionageaktivitäten gegen die Bundesrepublik oder Netzwerke, die mit Massenvernichtungswaffen handeln und Staaten wie Iran oder Nordkorea mit entsprechender Technologie versorgen.

Um derartige Überwachungen durchführen zu können, werden die Spione bei der G10-Kommission vorstellig. Nacheinander treten meist die Leiter der Nachrichtendienste BND, BfV und MAD, manchmal auch die Fachebene auf, und erörtern den Mitgliedern der Kommission, warum sie eine bestimmte Person genauer in den Blick nehmen wollen. Der Kommission werden die bisherigen Erkenntnisse dazu zusammengefasst schriftlich vorgelegt. Die G10-Anträge enthalten zudem die Telefonnummern und E-Mail-Adressen, die der Geheimdienst überwachen möchte.

Die vier Mitglieder der Kommission müssen dann darüber entscheiden, ob eine solche Überwachung stattfinden darf. Dies muss mit Mehrheit beschlossen werden und wird schriftlich festgehalten. Eine Genehmigung erlaubt zunächst eine drei Monate dauernde Überwachung, jede Verlängerung muss nochmals beantragt und begründet werden. Daher gibt es auch vier unterschiedliche Anträge, mit denen sich die G10-Kommission befasst: Erstanträge, Folgeanträge, Eilanordnungen und Anträge zur Mitteilung, was bedeutet, dass eine überwachte Person nach Ende der Maßnahme darüber informiert werden soll, dass sie überwacht wurde. 

Einzelmaßnahmen

Für die Beschränkungsmaßnahmen gelten bestimmte Voraussetzungen, die von der G10-Kommission in jedem Einzelfall zu prüfen sind. Dazu gehört auch, dass andere nachrichtendienstliche Mittel wie Observation, OSINT-Recherche oder der Einsatz von V-Leuten entweder nicht möglich sind oder nicht zur Aufklärung eines Verdachts beitragen können.

„Gemäß § 3 Absatz 2 G 10 ist die Anordnung einer Beschränkungsmaßnahme nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Sie darf sich nur gegen den Verdächtigen (sogenannter Hauptbetroffener) oder gegen Personen richten, von denen auf Grund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für den Verdächtigen bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder dass der Verdächtige ihren Anschluss benutzt (sogenannte Nebenbetroffene).“

– Bericht gemäß § 14 Absatz 1 Satz 2 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz – G 10) über die Durchführung sowie Art und Umfang der Maßnahmen

Aus dem vergangenen Jahresbericht des PKGr und der G10-Kommission für das Jahr 2018 geht hervor, dass die Nachrichtendienstes des Bundes in diesem Zeitraum 222 solcher Beschränkungsmaßnahmen nach einer Genehmigung durch die Kommission durchgeführt haben. Davon entfielen 182 auf das BfV, 33 auf den BND und 7 auf den MAD. Der Schwerpunkt der Verfahren lag bei der Aufklärung des islamistischen Bereich. Es gab 818 Hauptbetroffene und 857 Nebenbetroffene. Unklar ist allerdings, wie viele Anträge der Dienste die G10-Kommission abgelehnt hat.

Mitteilung an Betroffene

Ein wichtiger Bereich der G10-Arbeit betrifft die Mitteilungspflicht. Wer überwacht wurde, hat grundsätzlich das Recht darauf, dies im Nachhinein auch zu erfahren. Dies muss gemäß Gesetz innerhalb von zwölf Monaten nach dem Ende der Überwachungsmaßnahmen erfolgen. Jede weitere Verzögerung („Zurückstellung der Mitteilung“) muss von der G10-Kommission genehmigt werden.

„Gemäß § 12 Absatz 1 Satz 1 G 10 sind Beschränkungsmaßnahmen nach § 3 G 10 dem Betroffenen nach ihrer Einstellung mitzuteilen. Die Mitteilung unterbleibt gemäß Satz 2 der Vorschrift, solange eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung nicht ausgeschlossen werden kann oder solange der Eintritt übergreifender Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes absehbar ist.“

– Bericht gemäß § 14 Absatz 1 Satz 2 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz – G 10) über die Durchführung sowie Art und Umfang der Maßnahmen

Die Nachrichtendienste informieren also betroffene Personen darüber, wann welcher Telefonanschluss oder welche E-Mail-Adresse überwacht wurde. Manchmal aber ist dies gar nicht möglich, wenn zum Beispiel ein Inhaber einer Telefonnummer nicht ermittelt werden kann, weil sie mit fiktiven Personalien registriert wurde, der Aufenthaltsort nicht festzustellen ist oder die Person vielleicht schon verstorben ist.

Im Jahr 2018 stimmte die G10-Kommission außerdem bei 310 Betroffenen einer „endgültigen Nichtmitteilung“ zu. Das bedeutet: Die überwachten Personen und Institutionen sollen nie erfahren, dass sie im Fokus der Dienste standen. Solche Entscheidungen können getroffen werden, wenn durch eine Mitteilung das Staatswohl gefährdet sein kann. Und so kommt es vor, dass manche G10-Maßnahmen, die teilweise immer wieder, über Jahre, beantragt und genehmigt werden, nicht bekannt werden. Im Bereich der Spionageabwehr ist dies regelmäßig der Fall.

Strategische Beschränkungen des BND

Die G10-Kommission entscheidet nicht nur darüber, ob der Verfassungsschutz und der MAD einzelne Rechtsextremisten oder Islamisten überwachen dürfen. Auch die Strategischen Beschränkungen des BND müssen von der Runde abgesegnet werden. Dabei geht es nicht um Überwachung einer bestimmten Person, sondern um die Überwachung von internationalen Telekommunikationsbeziehungen mit Hilfe von Suchbegriffen, sogenannten „Selektoren“. Der BND filtert damit aus einem Datenstrom, vor allem an Glasfaserkabeln, aber auch bei Satellitenkommunikation, einzelne Telefonate, SMS oder E-Mails heraus, die möglicherweise relevant sein können und wertet diese aus.

Zu welchen Bereichen der BND solche strategische Aufklärung betreibt, das legt zum einen das Auftragsprofil des Dienstes fest, dass die Bundesregierung erstellt. Andererseits kann auch das Bundesministerium des Innern bestimmte Themen vorschlagen, nach denen der BND die weltweite Kommunikation durchforsten soll, zum Beispiel Cyberangriffe fremder Staaten oder der Handel mit Kriegswaffen.

Der BND beantragt bei der G10-Kommission die für die Strategische Beschränkungen notwendigen Strecken, gemeint sind die Glasfaserkabel-Verbindungen, in denen er nach solchen Hinweisen suchen möchte. Zum Beispiel die Strecke Iran-Pakistan. Die G10-Kommission entscheidet zudem über die verwendeten Suchbegriffe. Im Jahr 2018 soll der 9356 solcher Selektoren verwendet haben, mit denen 571 Verkehre erfasst wurden, wovon der BND aber letztendlich nur 24 abgehörte Telefonate als „nachrichtendienstlich relevant“ qualifiziert hat.

G10-Maßnahmen in Entführungsfällen

Der vierte Bereich für den die G10-Kommission zuständig ist, betrifft das schnellstmögliche Handeln bei Geiselnahmen. Wenn ein deutscher Staatsbürger im Ausland entführt wird, dann kann es hilfreich sein, zeitnah dessen Handy zu orten und zu überwachen. Diese Befugnis hat der BND gemäß § 8 Absatz 1 G 10. Dabei muss es oft sehr schnell gehen, eine solche Überwachung des Telefons eines Entführungsopfers wird dann dem oder der Vorsitzenden der G10-Kommission sehr kurzfristig mitgeteilt (teilweise wird die Person nachts aus dem Bett geklingelt). Es erfolgt dann eine Eilanordnung, die nachträgliche, ordentliche Genehmigung durch die Kommission muss bei der nächsten regulären Sitzung nachgeholt werden.

Von den Geheimdiensten gibt es fast nur Anerkennung und Lob für die G10-Kontrolleure. Im Gegensatz zum PKGr würde die Kommission tatsächlich dicht halten, nie dringe etwas nach draußen. Man habe es mit echten Profis zutun, die wüssten, wie sensibel ihre Arbeit ist, so heißt es in den Sicherheitsbehörden. Solche Aussagen sind wenig verwunderlich, schließlich sind die Dienste auf das Wohlwollen der G10-Kommission angewiesen.

Wer mit ehemaligen Mitglieder der Kommission spricht, hört oft zwei Sätze, die sich wiederholen. Erstens: Die Geheimdienste werden hierzulande besser kontrolliert, als viele glauben. Und: Es gibt noch einigen Verbesserungsbedarf. Es habe sich eine erschreckende Routine eingeschlichen, meinen Kritiker. Die Kommission sei lange Zeit eher ein „Durchwink-Verein“ oder eine „Abnick-Veranstaltung“ gewesen, die kaum Nachfragen stellte und letztendlich wenig Anträge abgelehnt hat.

Die Kommission und die Nachrichtendienste haben sich „eingegroved“, das dürfte außer Frage stehen. Die Dienste wissen, wie sie einen G10-Antrag stellen müssen, damit dieser ziemlich sicher genehmigt wird. Und die Kommissionsmitglieder wiederum wissen – und werden regelmäßig daran erinnert – wie viel von ihrem Ja oder Nein abhängen kann. „Da werden die Dienste auch nicht müde, das immer wieder zu betonen. Man braucht jetzt unbedingt diese oder jene Maßnahme, das sei sehr wichtig. Es gehe um die nationale Sicherheit, um Leben und Tod“, so beschreibt es ein ehemaliges Mitglied der G10-Kommission.

Streit um Selektorenliste

Gerade in Zeiten des internationalen Terrorismus sind die Überwachungsbefugnisse ausgeweitet worden, vielleicht schneller als die Kontrolleure damit Schritt halten konnten. Ein weiterer Kritikpunkt, der immer wieder angeführt wird: Der G10-Kommission habe über Jahre hinweg der technische Sachverstand gefehlt, um bestimmte Maßnahmen, vor allem der Technischen Aufklärung des BND, wirklich qualifiziert bewerten und einordnen zu können. Von manchen Vorgehen des Auslandsdienstes wussten die Kontrolleure offenbar gar nichts.

In der NSA-Affäre wurde dies sehr deutlich, als es zum Zerwürfnis zwischen G10-Kommission und der Bundesregierung kam. Durch die Enthüllungen des Ex-NSA-Mitarbeiters Edward Snowden wurde öffentlich bekannt, dass der BND internationale Kommunikationsverkehre nicht nur mit eigenen Suchbegriffen durchsucht, sondern regelmäßig auch Selektoren des US-Geheimdienstes NSA einspeiste und die Ergebnisse dann in die USA übermittelte. Der BND arbeitete somit im Rahmen der geheimen Operation „Eikonal“ eine Wunschliste der Amerikaner ab – ohne, dass die G10-Kommission davon wusste.

Die Mitglieder der G10-Kommission waren darüber verärgert, sie hatten dem BND zwar die Überwachung der Kommunikation an einem Datenknoten in Frankfurt am Main genehmigt, jedoch nicht gewusst, dass dort auch amerikanische Selektoren verwendet werden. „Die haben uns hinter die Fichte geführt, das Vertrauen ist erschüttert“, sagte Frank Hofmann, ehemaliger BKA-Beamte und damaliges Mitglied der G10-Kommission.

Die Kontrolleure wollten dann 2015 die NSA-Selektorenliste einsehen, die der BND verwendet hatte. Das Bundeskanzleramt aber gestattete dies nicht. Die G10-Kommission verklagte die Bundesregierung daraufhin vor dem Bundesverfassungsgericht – und verlor. Allerdings aus formalen Gründen. Das Gericht entschied im September 2016, dass die Kommission nicht klageberechtigt sei. Es handele sich weder um ein „oberstes Bundesorgan, noch ein durch das Grundgesetz oder durch die Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Bundestages“.

Mittlerweile hat sich bei der G10-Kommission einiges geändert – zum besseren, wie Insider sagen. Es sei vieles professioneller, so dürfen die Kontrolleure die Akten zu jedem einzelnen Fall nun schon einen Tag vor der Sitzung in der Liegenschaft des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) in Berlin-Treptow einsehen. Und zwar alles. Auch die Ergebnisse der bisherigen Überwachungsmaßnahmen werden mitgeteilt, damit die G10-Kommission entscheiden kann, ob etwa ein weiteres Abhören noch zielführend und angemessen ist. Auch die Beratung bei technischen Fragen wurde inzwischen verbessert, so dass sich die Kommissionsmitglieder ein unabhängiges Bild machen können.

„Staatstrojaner“ für die Geheimdienste

Bald schon wird der Kommission wohl noch eine neue, zusätzliche Aufgabe übertragen werden: Die Bundesregierung aus CDU/CSU und SPD möchte den Nachrichtendiensten die Befugnis zur Quellen-Telekommunikationsüberwachung (Quellen-TKÜ) erteilen. Eine entsprechende Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes wurde bereits in den Bundestag eingebracht und soll noch in dieser Legislatur beschlossen werden.

Die Quellen-TKÜ meint die Überwachung von Kommunikation direkt auf dem Zielgerät, also auf einem Smartphone oder Computer, mittels heimlich installierter Spähsoftware, oft „Staatstrojaner“ genannt. Damit soll auch eigentlich verschlüsselte Kommunikation, wie Chats über WhatsApp und Telegram, sowie Sprachanrufe über Skype, überwacht werden können. Die Polizei darf solche Überwachungssoftware seit der Änderung der Strafprozessordnung im Jahr 2017 bereits bei Ermittlungen zu diversen Straftaten einsetzen, nun sollen auch die Dienste diese Möglichkeit bekommen. Dem BND sind Eingriffe in informationstechnische Systeme schon jetzt gestattet, jedoch nur, wenn sie nicht-deutsche Zielpersonen im Ausland betreffen.

Über den jeweiligen Einsatz des „Staatstrojaners“ soll die G10-Kommission entscheiden, wie es im aktuellen Gesetzesentwurf heißt. Dafür soll die Kommission wachsen: Auf insgesamt fünf Mitglieder und fünf stellvertretende Mitglieder (die „vollwertig an den Sitzungen teilnehmen“), außerdem soll die technische Beratung für die Kontrolleure ausgebaut werden. In Zukunft soll die geheimste Runde der Bundesrepublik also nicht nur darüber entscheiden, ob die Geheimdienste ein bisschen mithören dürfen. Sie macht wohl bald auch den Weg frei, für staatliches Hacking.

Unabhängiger Kontrollrat für den BND

Welche Rolle die G10-Kommission grundsätzlich in den kommenden Jahren spielen wird, könnte indes auch von einer weiteren Kontrollinstanz abhängen, die bislang noch nicht ihre Arbeit aufgenommen hat: Der Unabhängige Kontrollrat. Das neue BND-Gesetz sieht die Schaffung einer solchen Obersten Bundesbehörde bis Januar 2022 vor, und zwar als Aufsichtsbehörde über die strategischen Aufklärungsmaßnahmen des BND. Sechs Juristen, eine Präsidentin oder ein Präsident und fünf weitere Mitglieder, sollen dem „UK-Rat“ künftig angehören. Sie sollen Richter oder Bundesanwälte am Bundesgerichtshof sein.

Das neue Kontrollorgan soll sämtliche technischen Aufklärungsmaßnahmen des BND auf Rechtmäßigkeit überprüfen können. Auch die Selektorenlisten, mit denen der BND die Datenströme durchsucht, soll der Rat einsehen dürfen – inklusive der Suchbegriffe der NSA, die der BND verwendet. Laut Gesetzesentwurf soll der Unabhängige Kontrollrat mindestens einmal im Halbjahr das PKGr über seine Arbeit unterrichten und sich außerdem mit der G10-Kommission austauschen. Denkbar wäre, dass die Kommission zukünftig sogar, zumindest teilweise, im Kontrollrat aufgeht, da sich die Aufgaben im Bezug auf den BND sehr ähneln.

Kommentar verfassen

Bitte logge dich mit einer dieser Methoden ein, um deinen Kommentar zu veröffentlichen:

WordPress.com-Logo

Du kommentierst mit Deinem WordPress.com-Konto. Abmelden /  Ändern )

Google Foto

Du kommentierst mit Deinem Google-Konto. Abmelden /  Ändern )

Twitter-Bild

Du kommentierst mit Deinem Twitter-Konto. Abmelden /  Ändern )

Facebook-Foto

Du kommentierst mit Deinem Facebook-Konto. Abmelden /  Ändern )

Verbinde mit %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.