Am vergangenen Samstag jährte sich der Terroranschlag am Weihnachtsmarkt auf dem Berliner Breitscheidplatz zum vierten Mal. Zwölf Menschen wurden am 19. Dezember 2016 ermordet als ein polizeibekannter Islamist mit einem gekaperten Lastwagen über den Platz raste. Es war der bislang schwerste islamistische Anschlag in Deutschland. „Wir wollen nicht damit leben, dass uns die Angst vor dem Bösen lähmt“, sagte Bundeskanzlerin Angela Merkel tags darauf. Und versprach Aufklärung der Tat. „Sie wird aufgeklärt werden – in jedem Detail, und sie wird bestraft werden, so hart es unsere Gesetze verlangen.“
Vier Jahre später sieht die Bilanz jedoch anders aus. Niemand wurde für den Terrorakt vom Breitscheidplatz bestraft. Der Attentäter selbst war durch mehrere europäische Länder geflohen und einige Tage nach der Tat in Italien von Polizisten erschossen worden. Bislang haben die Sicherheitsbehörden keine Helfer oder Mitwisser in Deutschland ermittelt – lediglich der IS-Terrorist Meher D. alias „moumou1“, der Anis Amri per Handychat bei seinem Attentat angeleitet haben soll, konnte wohl identifiziert werden. Der Generalbundesanwalt hat einen Haftbefehl gegen den Tunesier erlassen. Es ist weder bekannt, ob diese Person, die als „Mentor“ bezeichnet wird, noch lebt – oder wo sie sich aufhält.
Nicht ermittelt werden konnte jedoch, woher Amri die Pistole hatte, mit der er den polnischen Lkw-Fahrer erschoss, bevor er dessen Sattelschlepper kaperte. Unklar ist außerdem, warum Amri noch einmal in die Fussilet-Moschee ging, bevor er zum späteren Tatort fuhr – und was er in der Moschee gemacht hat. Ein blinder Fleck bleibt auch die erste Strecke der Flucht des Terroristen nach seiner Tat. Es konnte nicht ermittelt werden, wie Amri aus Berlin nach Nordrhein-Westfalen kam und ob er dabei eventuell Hilfe bekam.
Hinzu kommen viele weitere Fragen, die bis heute bestehen: Hatte Amri tatsächlich keinen seiner Freunde oder Bekannte in seine Pläne eingeweiht? Warum wurde das Portemonnaie des Islamisten erst so spät in der Fahrerkabine des Lastwagens entdeckt? Seit wann hatte ein ausländischer Geheimdienst die Handyvideos, in denen Amri wohl schon Wochen vor seiner Tat einen Terroranschlag ankündigte und mit der Pistole hantierte? Hatte Amri möglicherweise Hilfe bei seiner Flucht aus dem kleinkriminellen Milieu? Warum wurden diverse V-Leute, die Verfassungsschutz- und Polizeibehörden im weiteren Umfeld des Terroristen führten, nicht direkt auf den späteren Attentäter angesetzt?
Drei Untersuchungsausschüsse – im Bundestag, im Abgeordnetenhaus in Berlin und im Landtag von Nordrhein-Westfalen – bemühen sich seit mehreren Jahren um die Aufklärung des Anschlags am Breitscheidplatz. Zahlreiche Zeugen aus der Politik, aus den Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern wurden gehört, ebenso Sachverständige, sogar ehemalige Weggefährten des Attentäters und ein langjähriger V-Mann, der schon früh vor Amri gewarnt hatte.
Ziel der Arbeit der parlamentarischen Untersuchungen ist es, etwaige Versäumnisse, Fehler und Missstände aufzudecken, die möglicherweise die Tat erst möglich machten – und deren Aufklärung erschweren. Immer wieder betonen dabei einige Ausschussmitglieder, ihnen gehe es nicht um bloße Schuldzuweisung an Behördenvertreter oder Politiker, sondern auch darum, dass sich etwas die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik verbessere. So, dass ein solcher Anschlag zukünftig verhindert werden kann.
Was aber hat sich in den Behörden seit dem Attentat am Breitscheidplatz verändert?
In den Sicherheits- und Justizbehörden wurden in einigen Bereichen Veränderungen vorgenommen. Viele davon seien die Konsequenz aus dem Anschlag vom 19. Dezember 2016, heißt es dazu aus den Behörden. Man habe nachjustiert, um die islamistische Terrorgefahr besser bekämpfen zu können. Hier nun ein Überblick über das, was sich verändert hat
Mehr Personal und neue Abteilungen
Im Bundeskriminalamt (BKA) gibt es seit November 2019 eine neue Abteilung Terrorismus (TE) mit Sitz in Berlin. Sie entstand aus der Abteilung für den Polizeilichen Staatsschutz (ST) und befasst sich ausschließlich mit dem islamistischen Terrorismus. Derzeit befindet sich die Abteilung noch im Aufbau, eine große Zahl der neuen Stellen, die das BKA jüngst erhalten hat, sollen jedoch dort angesiedelt sein.
Als Herzstück des deutschen Anti-Terror-Kampfes gilt das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) in der Liegenschaft des BKA in Berlin-Treptow. Die Plattform wurde im Jahr 2004 geschaffen, damit sich die Sicherheitsbehörden aus Bund und Ländern austauschen können – insbesondere die Polizei und die Nachrichtendienste, ohne dass das Trennungsgebot aufgehoben werden muss, und ohne, dass dafür eine neue Gesetzesgrundlage notwendig wird.
Das GTAZ habe sich in den vergangenen Jahren oft als sehr hilfreich erwiesen, wird in Sicherheitskreisen betont. In anderen Ländern würden Terrorermittler erstaunt auf dieses deutsche Modell blicken, man sei überrascht, dass eine so komplexe Plattform, an der rund 40 Behörden beteiligt, wirklich effektiv sein könne. „Wieso fliegt eure Hummel GTAZ? Die kann nicht fliegen“, sollen französische Strafverfolger anerkennend formuliert haben, so der Bundesanwalt Thomas Beck. „Und es funktioniert.“
Durch den Terroranschlag von Anis Amri aber wurden auch Defizite des GTAZ deutlich. Der Fall des Attentäters war mehrfach in den Runden in unterschiedlicher Konstellation thematisiert worden – doch es gab kaum Überprüfungen, ob das besprochene auch wirklich umgesetzt wurde. Und einige Sachverhalte – beispielsweise die Existenz von V-Leuten des Verfassungsschutzes in der Berliner Fussilet-Moschee, die Amri öfter frequentierte, wurde verschwiegen. Die Protokolle, die nach den GTAZ-Sitzungen erstellt wurden, erwiesen sich zudem als lückenhaft und ungenau.
Außerdem wurden im GTAZ mehrheitlich „Gefahrensachverhalte“ besprochen, also Hinweise zu Anschlagsplanungen oder zu Terrorzellen. Um einzelne Personen ging es dabei kaum. Auch das hat sich inzwischen geändert, es gibt einen „personenorientierten Ansatz“, bei dem auch das BKA seine Zentralstellenfunktion wahrnehmen soll.
Besonders gefährliche Islamisten werden seit Juli 2017 in einer eigenen Arbeitsgruppe im GTAZ besprochen – der AG „Risikomanagement (RiMA)“. Dort werden die einzelnen Fälle vorgestellt und abgestimmt welche Maßnahmen sinnvoll sein könnten, um die Person unter Kontrolle halten zu können.
Neue Instrumente zur Risikoanalyse
Eines der Instrumente, die dabei eingesetzt werden, ist die „Regelbasierte Analyse potentiell destruktiver Täter zur Einschätzung des akuten Risikos – islamistischer Terrorismus“, kurz RADAR-iTE. Es wurde im Februar 2017, kurz nach dem Anschlag auf dem Breitscheidplatz eingeführt, war jedoch schon länger in Planung. Mit Hilfe dieses Tools soll den Behörden eine bessere und bundesweit einheitliche Einschätzung gefährlicher Islamisten ermöglicht werden.
RADAR-iTE dient dabei nicht etwa – wie oft berichtet wurde – dem Zweck gefährliche Islamisten ausfindig zu machen. Alle Personen, die mit dem Werkzeug bewertet werden, gelten ohnehin als radikalisiert und gefährlich. Vielmehr geht es darum, innerhalb der Hunderten potenziellen Terroristen eine Priorisierung vorzunehmen – auch aufgrund der begrenzten Ressourcen in der Überwachung dieser Personen. Es geht also nicht darum, herauszufinden, wer gefährlich ist, sondern von welchen gefährlichen Islamisten ein besonders hohes Risiko ausgeht.
Das System besteht aus zwei Teilen, einem Bericht zur jeweiligen Person und einem umfangreichen Fragebogen, der vom Sachbearbeiter ausgefüllt werden muss. Abgefragt wird etwa, ob es Erkenntnisse über psychische Erkrankungen der Person gibt, über Erfahrungen im Umgang mit Waffen oder ob zum Radikalisierungsverlauf. Daraus ergibt sich ein Punkte-Wert und eine Zuordnung zu einer Kategorie. Anfangs waren es drei Kategorien – Grün, Orange und Rot – mittlerweile gibt es in der überarbeitete Version, RADAR-iTE 2.0, nur noch die Kategorien Grün und Rot. Ein Mittelwert sei wenig sinnvoll, heißt es dazu aus den Sicherheitsbehörden, schließlich gehe es darum, herauszufinden, ob ein Islamist nun gefährlich oder eben sehr gefährlich sei.
Mit RADAR-iTE sollen nicht nur die Gefährdungsbewertungen bundesweit vereinheitlicht werden, sondern es erfolgt auch ein gewisses Controlling. Die Bewertungsergebnisse werden beim BKA hinterlegt, dort schauen Fachleute noch einmal drauf und besprechen dann mit den jeweiligen Sachbearbeitern der Landespolizeien den Fall. In den Sitzungen der AG „Risikomanagement“ im GTAZ in Berlin und in bilateralen Gesprächen außerhalb dieses Formats wird besprochen, wie mit dem jeweiligen Islamisten umgegangen werden soll und welche Maßnahmen sinnvoll sein können.
Durch diese neue Bearbeitungsstrategie soll allen Beteiligten klar sein, wie ein potenzieller Attentäter bearbeitet werden soll und wo die Zuständigkeiten liegen. Das BKA soll darüber hinaus einen detaillierteren, tiefgreifenden Überblick über die gefährlichsten Islamisten des Landes bekommen. Und es soll ein Controlling stattfinden, sprich, es soll nachgefragt werden: Was ist aus den Maßnahmen geworden? Welche Behörde hat was in diesem Fall getan? Warum sind bestimmte Maßnahmen bislang unterblieben?
Was weiterhin nicht geschieht: Das BKA hat auch vier Jahre nach Amris Anschlag keine „eigenen Gefährder“. Die reguläre Gefährder-Bearbeitung, also die polizeiliche Arbeit die sehr gefährlichen Islamisten einigermaßen unter Kontrolle zu halten, obliegt bis heute nicht dem BKA, sondern den Polizeibehörden der Länder. Es sei fachlich wenig sinnvoll, dass BKA-Beamte, die keine Erfahrung mit und keine besonderen Kenntnisse über die jeweilige Person haben, die Bearbeitung übernähmen, heißt es dazu aus dem BKA. Oftmals sei es effektiver, wenn die Staatsschutzbeamten der Landespolizeien weiter mit dem jeweiligen Gefährder befasst blieben.
Problematisch bleibt dabei, dass die Polizeigesetze der Bundesländer nicht einheitlich sind. In der Praxis bedeutet das: Was in einem Land für die Überwachung eines Gefährders erlaubt ist, ist in einem anderen Land vielleicht nicht möglich – beispielsweise die Aufenthaltsermittlung mittels elektronischer Fußfessel, Entzug von Führerscheinen, Handyverbot oder gar Präventivhaft.
Allerdings gab es nach dem Attentat am Breitscheidplatz in einigen Bundesländern auch neue Polizeigesetze mit mehr Befugnissen zur Gefahrenabwehr. Und es wurden neue Strukturen geschaffen, etwa soll in Berlin ein neues Anti-Terror-Zentrum an der Ringbahnstraße im Stadtteil Tempelhof entstehen. Hier, im ehemaligen Reichspostzentralamt, sollen Staatsschützer des Landeskriminalamtes (LKA) und auch Spezialeinheiten untergebracht werden. Ein erster Teilbezug soll im August 2021 stattfinden.
Mehr Abschiebungen
Den Ermittlern beim LKA in Nordrhein-Westfalen war Anfang 2016 klar, dass sie es mit einem sehr gefährlichen, anschlagswilligen Islamisten zu tun hatten. Sie hatten Anis Amri umfangreich überwacht, seine Telefone abgehört, sogar seine Chats über den Messenger Telegram mitgelesen, und dabei erfahren, dass er mit IS-Terroristen in Libyen kommunizierte, von Attentaten fantasierte und im Internet nach Anleitungen zum Bombenbau suchte. In geradezu flehenden Schreiben bat das LKA das Innenministerium in Düsseldorf darum, Amri nach Tunesien abzuschieben. Immerhin war der Extremist ein abgelehnter Asylbewerber, er war ausreisepflichtig.
Die Ermittler schlugen dem Ministerium vor, Amri gemäß § 58a Aufenthaltsgesetz loszuwerden, das eine Rückführung von Ausländern erlaubt, wenn von der Person eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht. Man wisse, so das LKA, dass dieser Paragraph eigentlich nie zum Einsatz komme, dennoch solle man es versuchen. Im Düsseldorfer Innenministerium aber bestand offenbar kein großes Interesse daran, die Bitten der Ermittler sollen damals faktisch ignoriert worden sein.
Nach dem Anschlag in Berlin im Dezember 2016 aber änderte sich ganz plötzlich die Situation: Bundesweit wurden anschließend Abschiebungen von gefährlichen Islamisten in die Wege geleitet, die jahrelang angeblich nicht möglich gewesen waren. Im GTAZ fanden nun vermehrt und regelmäßiger die Sitzungen der AG „Status“ statt, die aufenthaltsbeendende Maßnahmen bei gefährlichen Islamisten ohne deutsche Staatsangehörigkeit initiieren soll. Eine treibende Kraft hinter diesen verstärkten Abschiebebemühungen soll die damalige Staatssekretärin im Bundesinnenministerium, Emily Haber, gewesen sein.
Seit Amris Attentate konnten 210 Personen aus dem islamistischen Spektrum aus Deutschland abgeschoben oder in EU-Staaten überstellt werden, darunter rund 100 Gefährder. Im Jahr 2020 wurden Islamisten beispielsweise nach Afghanistan, Albanien, Algerien, in den Irak, Libanon, Türkei, Tadschikistan, Marokko oder Russland gebracht. Darunter der in Offenbach geborene Türke Emre U., der 2018 versucht haben soll sich der Terrormiliz IS auf den Philippinen anzuschließen. Er wollte mit einem One-Way-Ticket nach Manila fliegen, wurde jedoch beim Zwischenstopp in Bangkok festgenommen und später in Deutschland verurteilt. Nach Absitzen seiner Haftstrafe wurde er durch die hessischen Behörden in die Türkei abgeschoben.
Anfangs setzten die Behörden starke Hoffnungen in den Paragraph 58a Aufenthaltsgesetz – der sogenannte „Gefährder-Paragprah“ war nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 geschaffen worden, wurde jedoch nie angewandt. Die juristischen Hürden galten als zu hoch. Niedersachsens Innenminister Boris Pistorius versuchte es dann im Frühjahr 2017. Ein Algerier und ein Nigerianer aus Göttingen, die als radikalisierte und gefährliche Islamisten galten, wurden auf Grundlage des § 58a Aufenthaltsgesetz abgeschoben. Das Bundesverwaltungsgericht entschied später, dass dies rechtens war.
Inzwischen allerdings hat es sich als wesentlich effektiver erwiesen, radikale Islamisten mit anderen Gesetzen außer Landes zu bringen. Es gilt noch immer als sehr schwierig, die Gefährlichkeit einer Person gerichtsfest nachzuweisen. Einfacher ist es, die Extremisten aufgrund von allgemeinkriminellen Straftaten loszuwerden.
Weiterhin eine große Herausforderung stellen Islamisten dar, die aufgrund der Situation in ihren Heimatländern nicht abgeschoben werden können – allen voran Syrer. Die Zahl der Gefährder mit syrischer Staatsangehörigkeit ist mittlerweile hoch, sie machen mit rund 90 Personen die aktuell größte Gruppe ausländischer Gefährder aus. Bislang werden Behörden diese Islamisten nur mit Tricks los – oder wenn die Personen die Bundesrepublik freiwillig verlassen, wie kürzlich geschehen im Fall eines Gefährder, der in Sachsen-Anhalt lebte.
Die Innenministerkonferenz hat jüngst trotz der weiterhin schlechten humanitären Lage entschieden, den Abschiebestopp für Syrien nicht zu verlängern – zumindest für Straftäter und Gefährder. Ein eher symbolischer Akt, denn es bleibt fraglich bleibt, wie solche Rückführung in der Praxis ablaufen sollen. Die Bundesrepublik unterhält keine diplomatischen Beziehungen zum Assad-Regime in Damaskus, es gibt außerdem keine direkten Flüge von Deutschland nach Syrien.
Neue Strukturen in der Justiz
Dass der Attentäter vom Breitscheidplatz nicht abgeschoben wurde oder in Haft kam, lag auch daran, dass die Justiz die strafrechtlichen Verstöße von Anis Amri nicht gebündelt an einer Stelle bearbeitet hat. Der Islamist war ein abgelehnter, ausreisepflichtiger Asylbewerber, der mit mehreren Falschidentitäten in Deutschland lebte und auch zahlreiche allgemeinkriminelle Delikte begangen hatte. Dennoch führte keine Staatsanwaltschaft all dies zusammen und bemühte sich um einen Haftbefehl für den Gefährder.
Als Konsequenz schlug der Generalbundesanwalt in einer Sondersitzung der AG „Extremismus“ im März 2017 erstmals die Einrichtung von Staatsschutzzentren bei den Generalstaatsanwaltschaften in den Bundesländern vor. Die Idee war, eine „ganzheitliche Bearbeitung“ des jeweiligen gefährlichen Islamisten an einer Stelle zu gewährleisten. Sozusagen ein ständiges, justizielles Gefährdermanagement. Im Mai 2017 wurde die Etablierung einer solchen Struktur in der Justiz mit dem sogenannten „Weimarer Beschluss“ des Generalbundesanwalts und der Generalstaatsanwaltschaften beschlossen.
Diese neue „Gefährdermanagement“ der Justiz sieht drei Säulen vor: Es soll der Anfangsverdacht der Mitgliedschaft oder Unterstützung einer Terrororganisation (§ 129 a/b StGB) durch den Generalbundesanwalt geprüft werden. Gleichzeitig soll die Landesjustiz prüfen, ob der Verdacht der Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat (§ 89a StGB) vorliegt. Zudem sollen alle anderen Ermittlungsverfahren zur Person aus dem Bereich der Allgemeinkriminalität in Sammelverfahren gebündelt werden – oft „Al Capone Prinzip“ genannt. Hinzu kommt noch eine Abstimmung bei der Vorbereitung auf der Haftentlassung, der Bewährungsauflagen, Führungsaufsicht und sonstigen Auflagen.
Mittlerweile soll sich dieses System durchaus bewährt haben, etwa im Fall einer Gruppe tadschikischer Islamisten aus Nordrhein-Westfalen, die einen Terroranschlag für den IS in Deutschland geplant haben sollen und im April festgenommen wurden. Das Verfahren mit dem Namen „Takim“ hatte zunächst die Generalstaatsanwaltschaft Düsseldorf geführt, die es frühzeitig und mehrfach dem Generalbundesanwalt vorlegte. Für eine Übernahme aber reichte es zunächst nicht, weshalb weiter gegen die Tadschiken ermittelt wurde bis der Fall schließlich wenige Wochen vor den Festnahmen doch in Karlsruhe landete.
Ansprechpartner für die Opfer und Hinterbliebenen
Der ehemalige rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck legte als Bundesbeauftragter für Opfer und Hinterbliebene einige Monate nach dem Attentat am Breitscheidplatz einen Bericht vor. „Auf Bundes und Landesebene sollten zentrale Anlaufstellen für Opfer eines Terroranschlags und deren Angehörige geschaffen werden, die im Falle eines Anschlags zusammenarbeiten sollten“, forderte Beck darin. Daneben empfahl er die Entschädigungszahlungen für Verletzte und Hinterbliebene zu erhöhen.
Beim Generalbundesanwalt in Karlsruhe wurde inzwischen eine zentrale Anlaufstelle eingerichtet, der „Opferstaatsanwalt beim GBA“. Die Einheit, bestehend aus zwei OberstaatsanwältInnen beim Bundesgerichtshof und bis zu neun StaatsanwältInnen, soll unmittelbar nach einem Anschlag die Informationen zu Opfern, Toten, Überlebenden und deren Aufenthaltsorten zusammentragen. Zugleich sollen die Juristen als Rechtsbeistände für die Hinterbliebenen fungieren und als Ansprechpartner für andere Behörden – insbesondere ausländische Stellen, um etwa Opfer in Krankenhäusern ausfindig zu machen. Die „Task Force“ soll auch dann tätig werden, wenn vielleicht noch nicht gleich klar ist, ob es sich um eine terroristische Tat handelt. So waren die Vertreter des GBA beispielsweise auch als Ansprechpartner vor Ort als im April 2018 in Münster ein Amokfahrer in eine Menschenmenge raste und danach Suizid beging.
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